Iben Yde og Jakob Dideriksen: Om den maritime hændelse 25. november 2018 ved indsejlingen til Det Azovske Hav siger Rusland et, Ukraine noget andet, men hvad siger folkeretten?

Indlægget er skrevet af Iben Yde og Jakob Dideriksen. Iben er adjunkt i folkeret ved Forsvarsakademiets Institut for Militær Teknologi og tidligere militærjuridisk rådgiver i Søværnet og Værnsfælles Forsvarskommando. Jakob underviser i faget International Law på jurastudiet ved Københavns Universitet, og er tidligere militærjuridisk rådgiver i Søværnet og Værnsfælles Forsvarskommando.

Den 25. november 2018 vædrede, beskød og opbragte russiske kystvagtskibe to ukrainske flådefartøjer og en ukrainsk slæbebåd med kurs mod Mariupol i Det Azovske Hav og frihedsberøvede efterfølgende skibenes besætningsmedlemmer. Disse hændelser indtraf som den foreløbige kulmination på en række sammenstød mellem Ukraine og Rusland i farvandet omkring den annekterede Krim-halvø og må beskrives som en kraftig eskalation af konflikten mellem de to lande.

Indledning

De nærmere omstændigheder omkring hændelsen, herunder den nøjagtige position for konfrontationen og forløbet op til affyringen af skud, er uklart, da russiske og ukrainske myndigheder har afgivet modstridende forklaringer og der florerer mange forskellige og delvist modstridende versioner af hændelsesforløbet i forskellige medier. Ifølge de russiske myndigheder fandt hændelsen sted i russisk territorialfarvand og skuddene mod de ukrainske fartøjer blev affyret med henblik på at forhindre de ukrainske fartøjers transit gennem Kerch-strædet, angiveligt fordi de russiske myndigheder ikke, som krævet af Rusland, var blevet underrettet om transitten, og fordi de ukrainske fartøjer udviste aggressiv og farlig adfærd til søs. Ifølge de ukrainske myndigheder havde man underrettet de russiske myndigheder om transitten gennem Kerch-strædet forud for hændelsen, og de ukrainske skibe opererede i øvrigt i fuld overensstemmelse med international ret. Endvidere hævder de ukrainske myndigheder, at et russisk flådefartøj forud for beskydningen påsejlede (vædrede) den ukrainske slæbebåd angiveligt med overlæg og altså ikke blot som følge af navigationsfejl. Denne vædring er tilsyneladende ikke omtalt af de russiske myndigheder efter hændelsen, men den er dokumenteret i offentligt tilgængelige videooptagelser (her). Det er imidlertid uklart, hvad der er gået forud for vædringen, ligesom den tidsmæssige forbindelse til beskydning og opbringning af de to ukrainske flådefartøjer også er uvis.

Sagen kompliceres yderligere af Ruslands annektering af Krim-halvøen i 2014 og af at de to lande i 2003 indgik en traktat om netop Det Azovske Hav. Traktaten kan med et engelsk resumé findes her. En detaljeret gennemgang af territorialspørgsmål, strædeadgang mv. findes i tre dele her. Ukraine har indbragt sagen om de maritime grænsedragninger og status for farvandene mv. for den Permanente Voldgiftsdomstol, se her. Vi mener imidlertid, at det trods sagens komplekse natur og de mange uklarheder om hændelsesforløbet er muligt at drage visse konklusioner om de retlige aspekter af hændelsen. Med udgangspunkt i det ovenfor skitserede hændelsesforløb og med forbehold for ubekendte faktorer, vil vi i det følgende først se på, de generelle havretlige regler om staters muligheder for at agere overfor fremmede krigsskibe, for derefter at vurdere, om Ruslands vædring og beskydning af de ukrainske flådefartøjer var lovlig efter gældende folkeretlige regler om myndighedsudøvelse til søs, og dernæst om den efterfølgende arrestation af skibenes af besætningsmedlemmerne er lovlig. Endelig vil vi gøre nogle betragtninger om, hvorvidt man kan argumentere for, at det i stedet for fredstidsreguleringen i Havretskonventionen er de særlige regler om maritim krigsførelse, der finder anvendelse på hændelsen.

Generelt om kyststaters mulighed for at agere over for fremmede krigsskibe og statsfartøjer i ikke-kommerciel anvendelse efter Havretskonventionens regler

Kyststaters rettigheder i forhold til krænkelse af dens love afhænger af, hvilken havretlig zone, der er tale om. Kyststaters rettigheder aftager i takt med at afstanden til kysten stiger, se bl.a. Anders Henriksen: International Law (Oxford University Press, 2017), side 153.

Overfor kyststatens suverænitet og jurisdiktion står imidlertid den immunitet, som fremmede statsfartøjer, herunder krigsskibe, nyder i henhold til Havretskonventionens artikel 32. Konsekvensen af denne ”rettighedskonflikt” er, at kyststatens handlemuligheder i forhold til fremmede krigsskibe og statsskibe i ikke-kommerciel tjeneste er stærkt begrænsede, selv i forhold til skibe der befinder sig inden for søterritoriegrænsen og dermed potentielt helt tæt på kysten. Det følger således af Havretskonventionens artikel 30, at kyststatens umiddelbart eneste mulighed for at handle i tilfælde af krænkelser af deres søterritorie begået af fremmede staters krigsskibe er at forlange, at de omgående forlader søterritoriet. Det er omdiskuteret, hvorvidt kyststater har mulighed for at anvende magt i situationer hvor de(t) fremmede krigsskib(e) nægter at efterkomme kravet om at forlade søterritoriet. Det forekommer ikke urimeligt at antage, på linje med Churchill og Lowe (The Law of the Sea, Third Edition, Manchester University Pres, 1999, p. 99), at kyststater i sidste ende må have ret til at gennemtvinge ordrer til fremmede fartøjer om at forlade deres søterritorium med den nødvendige magt, men da kun som sidste udvej efter behørig trinvis eskalation, herunder ved at afgive advarsel, når dette er muligt i den konkrete situation.

På andre staters søterritorium har krigsskibe absolut ingen ret til at foretage nogen form for myndighedsudøvelse, hverken overfor kyststatens eller andre stats- eller krigsskibe, da dette både vil være i strid med reglerne om uskadelig passage i Havretskonventionens artikel 17-19, som er det eneste grundlag for gennemsejling af andre staters søterritorium og de pågældende fartøjers immunitet efter Havretskonventionens artikel 32. På det åbne hav nyder krigsskibe og statsskibe i ikke-kommerciel tjeneste fuldstændig immunitet overfor fremmede staters myndighedsudøvelse efter Havretskonventionens artikel 95 og 96, hvilket betyder, at der heller ikke her er adgang til at underlægge fremmede staters skibe nogen som helst foranstaltninger, herunder ordre om at standse, underkaste sig inspektion eller ændre kurs.

Var det lovligt at vædre og beskyde de ukrainske fartøjer?

Uanset om vædringen og beskydningen af de ukrainske flådefartøjer fandt sted på russisk søterritorium, på ukrainsk russisk besat søterritorium eller det åbne hav umiddelbart inden indsejlingen til Kerch-strædet, fremstår de på baggrund af ovenstående oprids af reglerne for myndighedsudøvelse i de forskellige havretlige zoner, som ulovlige handlinger. Dertil kommer, at Den Permanente Voldgiftsdomstol i sagen vedrørende Det Sydkinesiske Hav (Filippinerne mod Kina) slog fast, at der findes en folkeretlig norm, der påbyder ansvarlig sejlads (jf. præmis 1094 i udtalelsen, der findes her). Eftersom forsætlig vædring af et andet fartøj på ingen måde kan siges at udgøre ansvarlig sejlads, og kun i sjældne tilfælde kan retfærdiggøres jf. nedenfor, er de russiske kystvagtskibes vædring af den ukrainske slæbebåd formentlig i sig selv ulovlig.

Et eventuelt russisk forsvar kan bestå i at hævde, at påsejlingerne skete for at hindre en større fare (eskalation), hvilket efter omstændighederne kan retfærdiggøre en vædring. Men det har vel formodningen imod sig, hvis det står til troende at det russiske skib aktivt påsejlede den ukrainske slæbebåd. I førnævnte sag fandtes Kina at have handlet i strid folkeretlige normer vedrørende godt sømandsskab ved at de kinesiske skibe efter en konkret vurdering ikke havde holdt passende afstand, og ved ikke at vige, hvor de havde pligt hertil (pr. 1105).

For så vidt angår beskydningen af de ukrainske skibe, er det svært at få øje på det folkeretlige grundlag herfor bedømt ud fra en sædvanlig maritim myndighedsudøvelsesvinkel. Selv hvis beskydningen fandt sted på russisk søterritorium som følge af, at de ukrainske fartøjer nægtede at efterkomme de russiske kystvagtsskibes anvisninger, er afgivelse af varselsskud endsige sigtede skud direkte mod de ukrainske fartøjer en dramatisk handling, der ligger højt på eskalationsskalaen og først kan komme på tale, når alle andre mindre indgribende midler er udtømt eller for at imødegå umiddelbar fare. Hvorvidt dette har været tilfældet, er svært at udtale sig definitivt om, men der foreligger ikke umiddelbart oplysninger, der synes at kunne retfærdiggøre en sådan intensitet i magtanvendelsen i det pågældende tilfælde.

Var det lovligt at opbringe og arrestere skibe og besætninger?

Den suveræne immunitet der gælder krigsskibe og statsskibe i ikke-kommerciel tjeneste i medfør af Havretskonventionens artikel 32 gælder enhver form for myndighedsudøvelse, ikke blot retshåndhævelsesskridt til søs, men i høj grad også strafferetlig jurisdiktion. Det betyder i den konkrete situation, at de russiske myndigheders opbringelse af de ukrainske flådefartøjer og frihedsberøvelsen af besætningsmedlemmerne er direkte i modstrid med artikel 32.

Havret eller reglerne om maritim krigsførelse?

Det er afslutningsvis værd at nævne, at Rusland, såfremt der eksisterede en væbnet konflikt mellem Rusland og Ukraine, ville have hjemmel til både at angribe og opbringe de ukrainske krigsskibe og slæbebåden samt anholde besætningerne efter de særlige regler om maritim krigsførelse, som bl.a. er beskrevet i Militærmanualens kapitel 14. Dette ville bl.a. indebære, at besætningerne skulle behandles som krigsfanger efter de særlige regler herom i den 3. Genèvekonvention af 1949.

James Kraska har fremført det synspunkt, at de sømilitære regler finder anvendelse (her). Kraskas synspunkt er, at Rusland og Ukraine er i en international væbnet konflikt, og dette udleder han først og fremmest af de faktuelle forhold (i og siden 2014) samt en afstemning i FN’s Generalforsamling. Ingen af parterne ses at have hævdet, at reglerne for internationale væbnede konflikter, og altså hermed reglerne for søkrigsførelse finder anvendelse i den aktuelle situation. Kraska påpeger rigtig nok, at eksistensen af en væbnet konflikt ikke ændres af, om en eller flere konfliktparter nægter at være i konflikt. Omvendt må man sige, at dette er et forhold, der netop nu er under afklaring i forbindelse med, at Den internationale Straffedomstol (ICC) er ved at se på visse forhold vedrørende Krim og det østlige Ukraine siden 2014, jf. Report on Preliminary Examination Activities 2017, der kan læses her. Og i rapporten over aktiviteter i 2018 (her) fremgår det, at anklagemyndigheden stadig er ved at undersøge, om der er faktuel basis for at bevise eksistensen af en international væbnet konflikt i relation til situationen i det østlige Ukraine og på Krim (og i forhold til tilstødende farvande kunne man tilføje).

Afslutning

Selvom forløbet omkring den ovenfor beskrevne hændelse d. 25. november 2018 er uklart og genstand for modstridende forklaringer fra de involverede parter, er det svært at komme uden om det faktum, at den russiske kystvagts handlinger, uanset hvor hændelsen fandt sted og nøjagtig hvad der var gået forud for vædringen, beskydningen og opbringningen af de ukrainske fartøjer, er i strid med Havretskonventionen, der begrænser staters handlemuligheder overfor fremmede krigsskibe betydeligt. De russiske fartøjers adfærd må under alle omstændigheder betegnes som unødvendigt aggressiv og stridende mod normerne for ansvarlig sejlads. Spørgsmålet er imidlertid, om det rent faktisk er fredstidsreguleringen i Havretskonventionen der finder anvendelse, hvilket som nævnt er usikkert på nuværende tidspunkt. Hvis hændelsen ses som en del af en international væbnet konflikt, der er reguleret af de særlige regler om maritim krigsførelse, vil alle Ruslands handlinger i forbindelse med den her behandlede hændelse være at betragte som lovlige, måske lige bortset fra at det er tvivlsomt, om de frihedsberøvede besætningsmedlemmer behandles i overensstemmelse med reglerne i 3. Genèvekonvention.

Dette som andre spørgsmål, heraf nogle af de ovenfor berørte, må foreløbig afvente henholdsvis ICC og Den Permanente Voldgiftsret.

Om de ukrainske søfolk kan holde jul hjemme i år synes lige nu meget tvivlsomt, og i det hele taget er det næppe freden, der sænker sig over området foreløbig. Det kan dog være et forløb, der giver dønninger langt ud over det bilaterale forhold, men om det bliver i form af en enkelt hækbølge eller en decideret tsunami, må vi foreløbig afvente.

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *