Er det utåleligt at opholde sig i Jylland?

Udlændinge-, integrations-, og boligministeren fremsatte den 9. november 2016 – efter den nu nærmest faste praksis med en forkortet høringsrunde – forslag til ændring af bl.a. udlændingeloven med henblik på skærpelse af reglerne for og styrket kontrol med udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste (L 51).

Forslaget indebærer bl.a. en ny underretningspligt, hvis man ønsker at opholde sig uden for et indkvarteringssted, hvor man er pålagt at opholde sig, om natten (mellem 23.00 og 6.00), markant skærpelse af strafferammen og strafniveauet ved overtrædelse af pålagte opholds- og meldepligter, indførelse af takstmæssige straffe, samt en ny hjemmel til varetægtsfængsling af udlændinge.

Forslaget rejser en lang række retssikkerhedsmæssige spørgsmål, spørgsmål om overholdelse af en række konventionsforpligtelser, spørgsmål om proportionalitet mv. i forhold til den foreslåede skærpelse af straffe, ligesom forslaget rejser spørgsmål om hensigtsmæssigheden i at indføre en takstmæssig sanktionering af overtrædelser, der medfører indskrænkning i domstolenes adgang til i det enkelte tilfælde ud fra en konkret vurdering af samtlige omstændigheder i en sag at fastsætte straffen.

Til belysning af en lange række af disse forhold kan de indkomne høringssvar med fordel studeres i kombination med de godt 80 sider lovforslaget fylder.

Det er interessant læsning.

Her vil jeg alene berører ganske få aspekter af forslaget.

Forslaget er udmøntning af en bred politisk aftale fra i sommers, og det fremsættes – som det indledningsvis anføres i forslagets generelle bemærkninger – i lyset af, at:

“(u)dlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste opholder sig uønsket her i landet. Der er tale om udlændinge, som har begået grove forbrydelser eller lignende, og som derfor er udelukket fra opholdstilladelse eller er udvist af landet. De pågældende udlændinge skal udsendes, så snart muligheden herfor opstår. De danske myndigheder har på den baggrund en interesse i løbende at føre kontrol med og have kendskab til de pågældendes opholdssted, og de pågældende udlændinge er derfor pålagt opholds- og meldepligt.”

Lovforslaget regulerer imidlertid – udover personer på tålt ophold – opholdet for alle kriminelle udviste udlændinge, der ikke er udrejst eller udsendt. Der er her tale om en meget broget gruppe udlændinge, der er udvist efter udlændingelovens §§ 22-24, og som normalt har afsonet deres straf, men ikke optræder motiverede til at forlade Danmark af den ene eller anden grund.

Det er her værd at bemærke, at gruppen af udlændinge, der kan udvises efter særligt udlændingelovens § 24, er udlændinge, der har opholdt sig i Danmark i under 5 år, og som idømmes en betinget eller ubetinget fængselsstraf uanset karakteren og længden heraf.

Det er endvidere værd at bemærke, at udlændingelovens § 10 samtidig som udgangspunkt udelukker alle udlændinge, der er udvist bl.a. efter § 24 og meddelt et automatisk indrejseforbud fra at opnå opholdstilladelse i Danmark inden for den periode, indrejseforbuddet består.

Kredsen af udlændinge, som er omfattet af de markante skærpelser, kan således ikke med rimelighed siges alle at være kriminelle, der har begået alvorlige forbrydelser eller lignende, som ministeren indledningsvis har anført i forslaget.

Det vil i en lang række tilfælde også berøre udlændinge, der har begået mindre alvorlige og i nogens øjne formentlig bagatelagtige forbrydelser. f.eks. butikstyveri, spirituskørsel, ulovligt ophold og brug af andres id-kort, eller ulovligt arbejde i gentagelsestilfælde.

Disse udlændinge er vel at mærke naturligvis udvist, da de har begået en lovovertrædelse, og de har fået deres øvrige forhold bedømt af domstolene, der har fundet betingelserne for udvisning opfyldt. Man kan selvfølgelig på den baggrund med rimelighed indtage det standpunkt, at deres ophold – også – skal være så utåleligt som muligt, da det måske fremmer motivationen for at medvirke til udsendelsen.

For så vidt angår udlændinge på tålt ophold, er det værd at bemærke, at disse udlændinge har begået så alvorlige forbrydelser, at de ikke kan meddeles opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 (asyl), uanset, at de opfylder betingelserne, da de risikerer at lide overlast, hvis de tvinges tilbage til deres hjemlande. De kan således ikke tvangsmæssigt udsendes, da de f.eks. er i nærliggende fare for at blive dræbt eller forfulgt, hvis de genindrejser i hjemlandet.

Danmark må herefter tåle, at disse personer opholder sig her i landet på ubestemt tid.

Frihedsberøvelse eller ej?

Forslaget indgår samtidig i den praktiske virkelighed af, at man har oprettet et nyt udrejsecenter – Kærshovedgård – sydøst for Ikast og mere eller mindre så centralt beliggende i Jylland og afsidesliggende fra alt andet som muligt.

En lang række udlændinge har herefter allerede siden udgangen af 2015 fået flyttet deres opholdspligt fra Center Sandholm til Udrejsecenter Kærshovedgård.

Den nye underretningspligt, der ønskes indført, indebærer, at en udlænding, der pålægges ophold på Kærshovedgård, skal opholde sig der mellem 23.00 og 6.00 hver dag, uden at der er tale om, at udlændingen bliver frihedsberøvet, da udlændingen frit kan forlade centeret i det øvrige tidsrum. Ønsker udlændingen at opholde sig undtagelsesvis et andet sted i tidsrummet 23.00 til 6.00, skal der forudgående ske underretning og ansøgning herom til Udlændingestyrelsen.

Overtrædes opholdspligten under de anførte omstændigheder indebærer forslaget nu markant skærpede sanktionering. Som det fremgår af bilaget, der blev sendt i høring med lovforslaget, skal overtrædelser hurtigt medføre fængselsstraf.

Opholdspligtens udformning sammenholdt med Kærshovedgård beliggenhed rejser spørgsmål om, hvorvidt der er tale om de facto frihedsberøvelse, uden adgang til domstolsprøvelse og sikring af grundlæggende retsikkerhedsmæssige garantier mv.

Det følger således f.eks. i den forbindelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 5, at der normalt alene kan ske frihedsberøvelse af en udlænding, når der tages skridt til udvisning mv., og udvisningen mv. er nært forestående, og det følger samtidig af artikel 5, at den frihedsberøvede f.eks. skal orienteres om de konkrete grunde for frihedsberøvelsen.

Da opholdspligten i kombination med underretningspligten ikke på overfladen er frihedsberøvelse, finder bl.a. disse rettigheder ikke formelt set anvendelse.

Den praktiske virkelighed med forslaget mv. kan dog blive en anden og er malende beskrevet på følgende måde af Amnesty i sit høringssvar:

”Kærshovedgård ligger isoleret i en skov i et område, som ikke kan nås med offentlige transportmidler, og hjemmesiden www.Rejseplanen.dk oplyser, at der er en gåtur på 6-7 kilometer til den nærmeste by, som er Bording, hvorfra der er mulighed for at nå en bus eller et tog. Afhængigt af tidspunktet på dagen tager en rejse fra Kærshovedgård til København mellem 5 og 6 timer – og skal opholdspligten på Kærshovedgård overholdes, kan man have godt en time i København, inden man skal med toget mod Midtjylland igen. Det er således et væsentligt element i det nye regime, at udlændinge på tålt ophold fysisk er placeret på en lokalitet, som i sig selv vanskeliggør kontakt med omverdenen, f.eks. familie og venner. Det er – forstår man – også hensigten, jf. hensigtserklæringen om at gøre det så utåleligt som muligt at være på tålt ophold.”

Det anføres videre, af Amnesty, at:

“Efter Amnestys opfattelse må en retstilstand, hvor en person er pålagt at opholde sig i en fængselslignende facilitet (Kærshovedgård er et tidligere fængsel), som er udvalgt på grund af sin afsides liggende placering langt fra bymæssig bebyggelse og samfundsmæssig infrastruktur, og hvor personen praktisk, trafikalt, økonomisk og på grund af opholds- og meldepligt reelt er afskåret fra at bevæge sig geografisk, sidestilles med frihedsberøvelse.”

Endvidere anfører Institut for Menneskerettigheder herom i sit høringssvar bl.a., at:

”De frihedsbegrænsninger og forhold og vilkår som udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste er og vil blive udsat for kan ʹkombineret med den tidsmæssige udstrækning af frihedsbegrænsningenʹ efter instituttets opfattelse være af så indgribende karakter, at de pågældende udlændinge ud fra en samlet vurdering reelt må anses for frihedsberøvede efter artikel 5 i EMRK. Instituttet bemærker herved, at frihedsbegrænsningen, forholdene i indkvarteringsstederne og vilkårene for de berørte udlændinge i høj grad minder om situationen i Guzzardi-sagen, hvor EMD fandt, at der var tale om en frihedsberøvelse.”

I Guzzardi mod Italien (dom af 6. november 1980), der henvises til, fandt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at den pågældende ud fra en samlet kumulativ vurdering af hans situation havde været frihedsberøvet, under omstændigheder, hvor han var mistænkt for at være tilknyttet den italienske mafia, blevet pålagt at tage ophold på en afsides liggende ø, hvor han havde adgang til et areal på 2,5 kvadratkilometer. Han kunne mellem kl. 22.00 og 7.00 alene forlade sin bopæl, såfremt det måtte anses for nødvendigt og efter forudgående underretning til myndighederne.

At forslaget således knytter sig til en faktisk virkelighed, hvor den samlede effekt af opholdspligten, underretningspligten, de fysiske forhold mv. rejser spørgsmål om mulig frihedsberøvelse synes åbenbar.

I sin kommenterede høringsoversigt har ministeren dog generelt og kort afvist, at forslaget rejser spørgsmål af den pågældende karakter. Ministeren gentager lakonisk det, som også er anført i bemærkningerne til forslaget:

“Den foreslåede underretningspligt har efter ministeriets opfattelse – hverken i sig selv eller i kombination med opholds- og meldepligten – en intensitet, som indebærer, at der er tale om frihedsberøvelse efter EMRK artikel 5.”

Det er naturligvis givet, at der ikke kan siges noget generelt om den kumulerede effekt af en opholdspligt mv., der følger af forslaget, og som nu knytter sig til ophold på Skovhovedsgård, herunder sammenhængen med de nye skærpede strafbestemmelser.

Det beror på en konkret vurdering af den enkelte udlændings forhold om opholdet får karakter af frihedsberøvelse.

Det forekommer dog mindre nuanceret, at det af ministeren kategorisk afvises, at spørgsmål om egentlig frihedsberøvelse kan opstå.

Det bliver herefter interessant at følge lovforslaget, herunder bl.a. spørgsmålet om frihedsberøvelse, videre frem til den forventede vedtagelse.

Lovforslaget førstebehandles i Folketinget den 23. november 2016.

Eddie Khawaja

Eddie Khawaja

Udlændingeretten Eddie Omar Rosenberg Khawaja er partner i advokatfirmaet Homann, Jacobsen og Khawaja og har tidligere været ansat i Justitsministeriet og desuden været anklager hos Københavns Politi, statsadvokaturen og Rigsadvokaten. Herudover er Eddie ekstern lektor i faget Europæisk Strafferet og undervisningsassistent i faget Strafferet ved KU. Eddie beskæftiger sig primært med områder inden for udlændingeret, herunder spørgsmål om statsborgerskab, asyl, familiesammenføring mm., samt national og international strafferet og EU-ret.

Kommentarer til “Er det utåleligt at opholde sig i Jylland?

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *