Gæsteindlæg af Thomas Gammeltoft-Hansen: “Mellem realisme og utopi: Socialdemokratiets nye flygtningeudspil”

Følgende indlæg er forfattet af Thomas Gammeltoft-Hansen, der er professor og forskningschef på Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law.

————————————————

Mellem realisme og utopi: Om Socialdemokratiets nye flygtningeudspil

Læsere af denne blog vil formentlig allerede have læst nogen indledende refleksioner om Socialdemokratiets nye flygtningeudspil, ”Retfærdig men Realistisk”, der blev lanceret i går mandag d. 5. Februar 2018. Denne blogger deler i vidt omfang Anders Henriksens synspunkter og ønsker nedenfor blot at bidrage med nogen yderligere overvejelser, særligt ift. den tilstræbte politiske realisme i forslaget.

Indledningsvis vil jeg sige, at jeg langt hen ad vejen er enig i oplæggets analytiske præmis. Jeg har selv gjort mig til talsmand for et mere grundlæggende paradigmeskifte på flygtningeområdet. Det mener jeg er nødvendigt både ud fra et realpolitisk og et humanitært perspektiv. Mit eget løsningsforslag er skitseret i bogen, ”Hvordan løser vi flygtningekrisen?”. I denne bog gør jeg også op med den ofte fremførte indvending, at reformer som dem Socialdemokratiet foreslår, vil stride med både Flygtningekonventionen og de generelle menneskerettigheder. Det er ikke nødvendigvis korrekt. Vidtstrakte reformer er faktisk muligt, også indenfor rammerne af de eksisterende konventioner. Flygtningekonventionen stiller i vidt omfang stater frit i forhold til hvordan de ønsker at organisere deres asylsystem. Det eneste ord der ikke optræder een eneste gang i Flygtningekonventionens artikler er sjovt nok “asyl” – en positiv ret til asyl findes hverken i flygtninge- eller menneskeretten. Den centrale forpligtelse i disse konventioner er i stedet, at man ikke må sende personer tilbage til et sted, hvor de risikerer politisk forfølgelse, tortur eller umenneskelig behandling (non-refoulement princippet). Muligheden for at lave mellemstatslige aftaler for at sende flygtninge tilbage eller videre til andre lande blev faktisk eksplicit diskuteret ifm. udarbejdelsen af Flygtningekonventionen. Indenfor Europa eksisterer et sådant system allerede i form af Dublin-systemet.

 Det er altså ingen naturlov, at flygtninge skal krydse den halve jordklode, risikere livet og betale titusindvis af kroner de ikke ejer til menneskesmuglere. Og uanset om man anlægger en humanitær, internationalistisk eller mere nationalpolitisk præmis, er der al mulig god grund til i disse år alvorligt at diskutere mulige reformer, som dem Socialdemokratiet foreslår. Når det er sagt, er det bemærkelsesværdigt at Socialdemokratiets forslag i vidt omfang bygger på tidligere forslag fremsat af bla. Storbritannien helt tilbage i 2003 (kan læses her) og diverse forsøg på siden på at kopiere den såkaldte ”australske model” i en europæisk kontekst. Når disse forslag ikke er blevet til noget i en europæisk kontekst, er det bl.a. fordi de er stødt på følgende udfordringer:

Suverænitets-udfordringen

Den model, som Socialdemokratiet præsenterer, kræver aftaler med andre lande: de lande der skal huse de foreslåede modtagelejre, de lande der efterfølgende skal modtage de asylansøgere der bliver anerkendt som flygtninge, og de lande afviste asylansøgere skal sendes tilbage til. Man kan ikke sende hverken flygtninge eller andre mennesker nogen som helst steder hen, hvis de pågældende landes myndigheder ikke vil acceptere at tage imod dem. For de lande, der skal drive de omtalte modtagelseslejre, er det at lægge territorium til en betydelig risiko, både politisk og ift. at tiltrække flere asylansøgere til deres territorium. Der er tidligere eksempler på, at pres fra f.eks. Storbritannien fik mulige samarbejdslande til i stedet at gå den anden vej og præventivt stramme deres asylpolitik for ikke at ende som ”flygtningemagnet”. I det omfang transitlande overhovedet vil indgå i sådanne former for samarbejde, viser erfaringerne desuden, at de tager sig endog særdeles godt betalt ikke blot med krav om penge, men også i form af politiske privilegier, visumfritagelse, egne kvoter for arbejdsmigranter, handelskoncessioner, eller særlige bistandsprogrammer.

I oplægget fra Socialdemokratiet foreslås det, at anerkendte flygtninge “overgår til FN, der sikrer dem beskyttelse enten i en FN-lejr eller lokalt i det land, hvor modtagecentret ligger.” (s 12). Desværre opererer heller ikke FN udenom de enkelte landes suverænitet og kan hverken køre lejre eller tage imod flygtninge, uden at det pågældende land accepterer det. Så i næste række skal der altså forhandles tilsvarende aftaler med flygtningehusende lande i nærområderne, der i mange tilfælde allerede sidder med store antal flygtninge og selv kæmper for at få flere flygtninge sendt den modsatte vej gennem kvoteordninger.

 Endelig er det vigtigt at huske på de asylansøgere, der ender med at blive afvist. Det er erfaringsmæssigt ofte svært i praksis at tilbagesende alle afviste asylansøgere til deres oprindelsesland. For nogen grupper/lande sker det, at myndighederne bestrider, at de pågældende skulle være statsborgere i landet. Visse lande nægter tilsvarende at tage imod personer, der bliver tvangsudsendt. Man har i de seneste år gjort meget for at styrke aftaler og det diplomatiske samarbejde på dette område, men der er typisk altid en restgruppe, hvor der forelægger forskellige udsendelseshindringer. Der er ingen grund til at tro, at det ikke også vil gælde ift. de asylansøgere, der får deres sag behandlet i modtagelsescentrene. Forslaget nævner ikke hvad man vil gøre ift. denne restgruppe.

 Det er karakteristisk for både dette og tidligere forslag, at de er blevet lanceret uden at tage de relevante tredjelande i ed først. Modsat annoncerede man ikke Tyrkiet-aftalen førend den var forhandlet på plads mellem EU-landene og Erdogan. Den model som det Socialdemokratiske forslag lægger frem er altså politisk mere kompliceret og kan nemt blive dyrere end andre tilsvarende forslag, for man skal ikke bare kompensere det land, de danske modtagelseslejre ligger i, men også de lande, som efterfølgende skal tage imod anerkendte flygtninge, eventuelle tilbagesendelseslande og FN.

 Den juridiske udfordring

Selvom man godt kan sende flygtninge tilbage til lejre eller lande, der er sikre, har det tilsvarende stor betydning for Danmarks forpligtelser, hvordan man designer et sådant system. Som praksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udviklet sig de sidste ti år, vil en dansk drevet modtagelseslejr, og hvor der gennemføres myndighedsfunktioner som f.eks. asylsagsbehandling dårligt kunne undgå at aktivere dansk jurisdiktion og dermed menneskerettighedsansvar. Dermed bliver Danmark ansvarlig for at sikre et bredere menneskerettighedskatalog under den Europæiske Menneskerettighedskonvention for en gruppe mennesker på et andet lands territorium, med alle de udfordringer vi kender fra f.eks. fange- og piratsagerne i henholdsvis Irak og den Adenske Bugt. Ved at lave danskdrevne modtagelseslejre kan man desuden dårligt undgå at skabe en “rettighedsdifferential”, hvor der formentligt vil være bedre (ikke mindst processuelle) retssikkerhedsmæssige forhold inde i de danske modtagelsescentre, end hvis man søgte asyl hos landets egne myndigheder udenfor. Dette risikerer at skabe et eksternt pres på modtagelseslejrene fra asylansøgere. Resultatet kan hurtigt komme til at ligne noget a la situationen omkring de spanske enklaver i Nordafrika, der i mange år har kæmpet med desperate forsøg på at krydse hegnene, og hvor flere er blevet skudt i forsøget.

 Begge disse forhold er blevet fremhævet i forbindelse med tidligere, lignende forslag. Det er derfor også ud fra denne betragtning meget overraskende, at det netop er en model med danske modtagelseslejre, som Socialdemokratiet foreslår. Som Henriksen tilsvarende er inde på, kunne man i stedet vælge at arbejde gennem de pågældende landes nationale asylsystemer. Hermed ville Danmark undgå at ifalde et direkte menneskerettighedsansvar for de asylansøgere, der befinder sig i modtagelseslejrene. Som det gælder for f.eks. Tyrkiet-aftalen ville man heller ikke behøve at forhandle med andre lande om overtagelse af anerkendte flygtninge, eller oprindelseslandene omkring tilbagetagelse. En sådan model kræver til gengæld, at det pågældende land generelt er sikkert (hvilket Socialdemokratiet allerede lægger op til) og at det har et tilstrækkeligt velfungerende asylsystem.

 Den faktiske udfordring

For det tredje og mest tentativt rejser det Socialdemokratiske forslag en faktisk udfordring. Denne og andre modeller omkring tvungen omfordeling antager groft sagt, at asylansøgere og flygtninge blot er ligesom skakbrikker, man kan flytte rundt på verdenskortet efter forgodtbefindende. Det er vigtigt at have in mente, at der er tale om mennesker, der allerede én gang har vist, at de er klar til at trodse juridiske indrejseforbud, diverse farer og uendelige kontrolforsøg i forsøget på at flygte. Endnu har de mange penge til avanceret grænsekontrol, aftaler med Tyrkiet og andre tredjelande etc ikke formået at bremse strømmen mod Europa andet end midlertidigt. Det er i øvrigt også læren fra Dublin-systemet: det er en offentlig hemmelighed i Bruxelles, at det på trods af diverse sanktioner langt fra er alle dem, man sender tilbage, der bliver i de første asyllande. Der er flere eksempler på, at man har sendt de samme asylansøgere tilbage mere end 10 gange. Der er selvfølgelig ikke fri bevægelighed, når vi taler udenfor Europa, men dynamikken ift. visse ruter er den samme. Socialdemokratiet skal have ros for, at de tænker strukturelt og vil sætte markant flere midler af til og kræfter ind på at forbedre forholdene og mulighederne for flygtninge i de lande, der så skal huse dem. Det er dog et åbent spørgsmål, om det er nok. Erfaringen fra 2015 er, at flygtninge efter nogen år i nærområdelandene, og hvor der ikke er udsigt til snart at kunne vende tilbage til deres hjemland, vil gøre nærmest hvad som helst for at flygte videre, hvis de ikke kan se nogen reelle fremtidsmuligheder, hvor de er. Det afgørende her er at komme væk fra en politik, hvor flygtninge er blot er henvist til passivt at sidde i ”FN-lejre”, og i stedet se på hvordan handelsaftaler, investeringspolitik og andre indsatser kan være med til også i nærområderne at sikre flygtninge bedre mulighed for at kunne arbejde, uddannelse for deres børn og på sigt mulighed for at blive lokalt integreret.

 Som en sidste parentes er det værd at bemærke de EU-retlige implikationer. Der lægges i Socialdemokratiets forslag op til, at man helst skal oprette disse modtagelseslejre sammen med de andre EU-lande. Det er tilsvarende oplagt, at nogen af de erklærede målsætninger med dette forslag – f.eks. at stoppe trafikken over Middelhavet – næppe kan realiseres hvis Danmark indfører et sådant system alene – det er vi ganske enkelt for små til. Men, men, men…Danmark har jo et retsforbehold. Det betyder, at Danmark på udlændingeområdet kun deltager i den del af EU’s asylsamarbejde, der vedrører Dublin-systemet (hvor vi har en parallelaftale) samt i den fælles grænsekontrol/Schengen-samarbejdet (gennem Protokollen om Danmarks stilling). Når der sker ændringer af disse politikområder kan Danmark tilslutte sig nye tiltag, dog uden stemmeret. Særligt Schengen-samarbejdet har siden Danmark kom med udviklet sig markant, så det i dag dækker over en række tilstødende politikområder, f.eks. tilbagesendelse. Men det er umiddelbart svært for undertegnede at forestille sig en så radikal forandring af EU’s asylpolitik uden at i hvert fald nogen af de nye aftaler, der i givet fald skal vedtages, vil række udover Schengen og Dublin-samarbejdet. Hermed aktiveres det danske retsforbehold og Danmark kan således komme til at stå i den paradoksale situation (som vi tidligere har gjort det på andre dele af retsområdet), at et dansk tiltag der vinder indpas hos de andre medlemslande, i det sekund det formaliseres som et overstatsligt EU-samarbejde samtidig udelukker Danmark fra at deltage. Det er i givet fald et politisk trosspørgsmål, om Danmark vil kunne opnå en mellemstatslig særaftale.

 Som nævnt indledningsvis er disse bemærkninger ikke ment som et forsøg på at lukke debatten eller specifikke forslag ned, ej heller på at blande mig i en partipolitisk debat af nogen art. Ud fra et fagligt synspunkt mener jeg tilsvarende, at der er behov for mere grundlæggende reformer af både national og international flygtningepolitik. Mange af de udfordringer, jeg har listet ovenfor, er der desuden forskellige løsninger på. Det kræver dog, så vidt jeg kan se, at man går ad nogen lidt andre veje, end dem Socialdemokratiet peger henimod.

 

Anders Henriksen

Anders Henriksen

National Security Law Anders Henriksen er lektor i folkeret på Juridisk Fakultet, KU, og leder af Centre for International Law and Justice. Anders har tidligere bl.a. været ansat som forsker i Dansk Institut for Militære Studer og er forfatter og medforfatter på en lang række rapporter og analyser for, bl.a. Dansk Institut for Internationale Studier og Center for Militær Studier. Anders’ primære forskningsområde er folkeret med særligt fokus på staters internationale magtanvendelse, væbnede konflikter og terrorbekæm

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *