En julegave fra Obama til Trump: Det Hvide Hus statusrapport vedr. den retlige ramme for USA’s sikkerhedspolitik, december 2016

Op mod nytår er der tradition for at gøre status for året, der er gået. Mens vi andre kan overveje, om antallet af løbeture helt matchede nytårsforsættet og om teenagebørnenes akademiske præstationer er på skinner, er det lidt større spørgsmål, der optager verdens ledere. For præsident Obama skal der ikke kun gøres status for året, men for 8 års præsidentembede, inden Trump sværges ind som USA’s 45. præsident den 20. januar 2017.  

Og vi har allerede den første ”statusrapport” fra Obamas hånd. I december offentliggjorde Det Hvide Hus en 60 siders rapport om den retlige ramme for USA’s sikkerhedspolitiske operationer, Report on the Legal and Policy Framework Guiding the United States’ Use of Military Force and Related National Security Operations. Statusrapporten beskriver amerikansk policy og praksis holdt op over for såvel national amerikansk lovgivning som den folkeretlige ramme for militær magtanvendelse, måludpegning (targeting), tilfangetagelse og tilbageholdelse af individer i væbnet konflikt, retsforfølgelse af disse ved amerikanske domstole og ved de såkaldte ”militærkommissioner” samt overførelse af tilbageholdte fra amerikansk varetægt til andre lande.

Man skal ikke have studeret mange folkeretlige blogposts for at genkende disse helt centrale temaer fra de seneste års debatter, retssager og politiske kontroverser vedr. amerikansk sikkerhedspolitik. Det er alle de ”dyre emner”, hvor der for Obamas jurister både internt administrationen og eksternt i forhold til Kongressen, journalister og andre stater har været en jagt på den rigtige balance mellem effektivitet, legitimitet og lovmedholdelighed.

Obama udstedte således to dage inde i sin præsidentperiode, den 22. januar 2009, et dekret (executive order 13492) om lukning af Guantannamo og den republikanske opposition var lige så hurtig til at afvise lukningen. I dag er der fortsat 59 tilbageholdte på ”Gitmo” mod 240 i januar 2009. Et andet emne, der også behandles i Statusrapporten, er Obama-administrationens øgede transparens om drone-programmet og dettes targeting-principper. En transparens, der måske for nogen ikke var udførlig nok, men stadig et stort skridt fremad i forhold til Bush-administrationens generelle afvisning af overhoved at bekræfte eksistensen af et sådant program. Også Obama-administrationens jus ad bellum argumentation i relation til selvforsvar gennemgås i Statusrapporten over et par sider, herunder ”able or unwilling” doktrinen; en doktrin, der – kort sagt – antager, at en stat lovligt kan anvende væbnet magt i selvforsvar mod angreb fra en ikke-statslig aktør på en anden stats territorium, såfremt denne anden stat ikke har viljen eller evnen til at adressere truslen fra den eksterne aktør selv. Doktrinen er ikke ukontroversiel, om end der særligt i relation til kampen mod ISIL i Syrien er et stigende antal stater, der har tilsluttet sig en lignende argumentation til støtte for magtanvelse mod ISIL på syrisk territorium. Og der er i hvert fald stærkere international opbakning til denne tilgang end Bush-administrationens ”nydannelse” inden for selvforsvarsretten i form af Bush-doktrinen fra 2002 om adgangen til forebyggende (preemptive) selvforsvar, dvs. en adgang til at anvende magt allerede inden en trussel kunne karakteriseres som overhængende (imminent), der ellers er det traditionelle kriterie.   

Statusrapporten er således rig på eksempler, der tilsigter at illustrere, hvorledes Obama og hans administration har lagt meget betydelige kræfter i at omgøre Bush-administrationens praksis og styrke det (folke)-retlige grundlag for USA’s sikkerhedspolitiske ageren.

Men det er ikke (kun) pga. formalia og juridisk pedanteri, at den tidligere juraprofessor Barack Obama som præsident har fundet det væsentligt at bringe amerikansk sikkerhedspolitik inden for en klarere retlig ramme. Det er også et gennemgående tema i Obamas taler og politik, ja vel nærmest hans politiske filosofi, at det er gennem værdier, transparens og retsorden, at USA mest effektivt kan fremme sin internationale dagsorden. I forordet til Statusrapporten gør Obama det således klart, at han med rapporten håber, at ”… reinforce the fact that we defend our interests at home and around the world in a manner consistent with the laws, values and traditions that are the source of our greatest strength.”

Det fremgår også af dette forord, at Statusrapporten ikke kun skal tjene som en status på, hvor langt Obama-administrationen har bragt USA i forhold til Bush. Men det er i nok så høj grad et forsøg på meget tydeligt at etablere en målestok, som en kommende Trump-administration kan måles op ad. En “julegave” til Trump (og den amerikanske offentlighed), som i stunder, hvor disse retsprincipper måske er udfordrede, kan trækkes frem og minde fremtidige politiske beslutningstagere, embedsmænd, dommere, journalister, etc. om, hvor USA stod – og hvorfor.

Som den seneste kontrovers om israelsk bosættelsespolitik klart har illustreret, er det bestemt ikke nogen selvfølgelighed, at Trump vil føle sig bundet af Obamas politik, strategi eller juridiske fortolkning af USA’s internationale forpligtelser. Men det er heller ikke altid helt enkelt at ændre praksis/retsopfattelse for en ny amerikansk præsidentadministration, og det kræver ofte en udtrykkelig afstandtagen fra den gældende fortolkning for at sådanne ændringer forplanter sig i systemet.

Det hørte således til sjældenhederne, da Obama i 2009 ved et præsidentielt dekret ændrede den gældende fortolkning af lovlige afhøringsmetoder og den amerikanske forståelse af torturbegrebet; en fortolkning, der var fastlagt af Bush-administrationens justitsministerium i en række formelle udtalelser (OLC Opinions).

At Statusrapporten har som formål at sikre transparens om også Trump- administrationens retsopfattelse, følger af det Presidential Memorandum, som Obama udstedte samme dag som Statusrapporten den 5. december 2016. Heri fastslås, at det amerikanske National Security Councils medarbejdere årligt bør anmodes om at opdatere Statusrapporten og sikre offentliggørelse af sådanne opdateringer. Og nej, dette Memorandum er jo heller ikke skrevet i sten, men måske med en forhåbning om, at en administration, der er valgt på at afsløre magthaverne og ”drain the swamp”, vil føle sig forpligtet til at forklare sine handlinger.

Det er endnu for tidligt at sige, hvordan en Trump-administration vil gå til de folkeretlige problemstillinger, der er omtalt i Statusrapporten. Man kan have sin tvivl om, hvor stærkt normative/multilaterale argumenter vil stå på kabinetsmøderne i Trumps Hvide Hus. Men måske er der alligevel en vis lydhørhed for Obamas betragtninger om, at USA står sig bedst ved at fremme sine traditionelle værdier, traditioner og lovgivning. De mere kynisk anlagte vil endvidere gøre gældende, at der i realiteten ikke var meget stor afstand mellem den anden Bush-periode (2004-2008) og Obamas præsidenttid, når det kom til en række centrale sikkerhedspolitiske programmer og strategier. Og at Bush-administrations anti-terror tiltag fortsatte i Obama-årene – bare i en pænere indpakning. Skeptikere vil måske også pege på, at Obamas ganske runde formuleringer om folkeret allerede i dag efterlader en del wriggle room, idet det eksempelvis af Statusrapporten fremgår, at USA’s væbnede styrker handler ”consistent with an international legal framework predicated on the concepts of sovereignty and self-defense embedded in the United Nations Charter”.

Læser man sætningen nøje, forstås det, at Obama jo ikke hermed fuldstændigt har underlagt sig folkeretten og FN Pagtens bogstav. Men det kunne være meget værre….   

David Kendal

David Kendal

Folkeret for folket David Kendal er chefkonsulent i Udenrigsministeriets Folkeretskontor. David, der er uddannet i København, Leiden og Cambridge, blogger inden for et bredt spektrum af aktuelle folkeretlige emner. Mens udgangspunktet for bloggen er hans arbejdsmæssige erfaring i UM og som eksterne lektor ved KU, er synspunkterne i denne blog personlige og kan ikke tilskrives andre.

Kommentarer til “En julegave fra Obama til Trump: Det Hvide Hus statusrapport vedr. den retlige ramme for USA’s sikkerhedspolitik, december 2016

  1. Hej David.
    Tak for endnu et godt, og opsummerende “Rule of …” – indlæg.
    Mon DJT eller hans administration overhovedet nogensinde ænser den “julegave” fra BHO II? U.a.o. er udviklingen af robot swarm warfare jo allerede længe undervejs.
    Mvh Rasmus Rex

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *