Udlevering af lovovertrædere inden for EU har været et højaktuelt emne de senere år både herhjemme og i resten af Europa, og EU-Domstolens Store Afdeling har i dom af 25. juli 2018 i LM-sagen på ny taget stilling til omfanget af de EU-retlige forpligtelser på dette område.
Dommen er både politisk og juridisk kontroversiel, da den udspringer af det seneste års omdiskuterede reformer af det polske retssystem, og den har betydning også for danske myndigheder og domstoles håndtering af sager om udlevering af lovovertrædere til Polen.
Baggrund: Formel kontra reel overholdelse af grundlæggende værdier
Reglerne om udlevering af lovovertrædere inden for EU findes i rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre, der i dansk ret er gennemført i udleveringslovens kap. 2 a. Reglerne bygger på en forudsætning om, at samtlige EU-stater overholder de basale og grundlæggende værdier i et retssamfund, der er opregnet i art. 2 i Traktaten om den Europæiske Union, der bl.a. nævner demokrati, retsstatsprincippet og respekt for menneskerettighederne. Denne forudsætning begrunder, at udleveringsreglerne er baseret på de klassiske EU-retlige principper om gensidig tillid og gensidig anerkendelse. Dette indebærer, kort sagt, at når en EU-stat bliver anmodet af en anden medlemsstat om at få udleveret en person til strafforfølgning eller strafforfølgning, så vil den anmodede medlemsstat som det helt klare udgangspunkt være forpligtet til at efterkomme denne anmodning og ikke have adgang til at efterprøve, om den anmodende medlemsstat rent faktisk i den konkrete sag overholder de basale og grundlæggende værdier.
EU-Domstolen har de senere år haft vanskeligt ved at beslutte sig for, hvor håndfast principperne om gensidig tillid og gensidig anerkendelse skal håndhæves. Dette skyldes, at det har vist sig vanskeligt for visse EU-lande – selvforskyldt eller ej – at leve op til forudsætningen om overholdelse af de basale og grundlæggende værdier i praksis. Inden for udleveringsområdet er det kommet til udtryk derved, at EU-Domstolen – efter at have insisteret på en nærmest ubetinget forpligtelse til at udlevere – i dommen af 5. april 2016 i Aranyosi-sagen konkluderede, at den anmodede medlemsstat kunne afslå udlevering, når der var en reel risiko for, at dette ville føre til en umenneskelig eller nedværdigende behandling af en lovovertræder. Aranyosi-sagen omhandlede udlevering af personer til strafafsoning i henholdsvis Ungarn og Rumænien – lande, der gentagne gange for nyligt er dømt ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for at overtræde EMRK art. 3 (forbud mod umenneskelig eller nedværdigende behandling) ved systematisk at anbringe strafafsonere under kummerlige forhold i overfyldte fængsler.
I Danmark kom problemstillingen sidste år til udtryk i Højesterets dom af 31. maj 2017 (U 2017.2593/H), hvor Højesteret – under henvisning til Aranyosi-sagen – konkluderede, at de danske myndigheder ikke kunne udlevere tre rumænske statsborgere til strafforfølgning i Rumænien, selv om betingelserne i rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre var opfyldt, da der var en reel risiko for, at afsoning af en eventuel fængselsstraf ville komme til at ske under forhold, der ville stride mod Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Dommen i LM-sagen
I LM-sagen havde polske domstole udstedt arrestordrer mod en polsk statsborger med henblik på udlevering til strafforfølgning for narkotikakriminalitet. Vedkommende blev anholdt i Irland i maj 2017 og stillet for en domstol, hvor han modsatte sig udlevering til Polen. Han henviste til, at udlevering ville udsætte ham for en reel risiko for at blive udsat for en krænkelse af den grundlæggende ret til retfærdig rettergang (art. 47 i EU’s Charter/EMRK art. 6).
Den polske statsborger havde en god og velunderbygget grund til at fremsætte dette argument. I lyset af den politiske udvikling i Polen har Kommissionen nemlig i december 2017 fremsat et såkaldt begrundet forslag om, at Rådet konstaterer, at der er en klar fare for, at Polen groft overtræder retsstatsprincippet (art. 7 i Traktaten om Den Europæiske Union). Det er første gang nogensinde, at denne ekstraordinære procedure indledes. Kommissionen begrunder forslaget delsi manglen på en uafhængig og legitim forfatningsændringsproces i Polen, dels– det centrale i nærværende sammenhæng – i en omfattende, nylig reform af det polske retsvæsen, der kompromitterer domstolenes uafhængighed og upartiskhed. Kommissionen anfører således, at reformen ”bringer retsvæsenets uafhængighed og magtens tredeling, som er vigtige elementer i retsstatsprincippet, i alvorlig fare i Polen”.
Såfremt Kommissionens begrundede forslag tiltrædes af Rådet, kan visse af Polens EU-rettigheder og landets deltagelse i EU-lovgivning suspenderes, herunder anvendelsen af udleveringsreglerne i rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre. Det, som EU-Domstolen – efter anmodning fra en irsk landsret – skulle tage stilling til iLM-sagen, var derfor, hvad retstilstanden er på nuværende tidspunkt, hvor Rådet endnu ikkehar truffet afgørelse om, at Polen groft overtræder retsstatsprincippet.
EU-Domstolen konstaterede (pr. 58), at effektiv domstolsbeskyttelse, herunder domstoles uafhængighed og upartiskhed, er en forudsætning for ”[d]en høje grad af tillid mellem medlemsstaterne, som ordningen med den europæiske arrestordre er baseret på”. Derfor kan en medlemsstat afslå en anmodning om udlevering (pr. 59), ”såfremt der foreligger en reel risiko for, at den person, som er omfattet af en europæisk arrestordre, i tilfælde af dennes overgivelse til den udstedende judicielle myndighed udsættes for en krænkelse af vedkommendes grundlæggende ret til en uafhængig domstol og følgelig af kerneindholdet i dennes grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2”.
Mere konkret tog EU-Domstolen udgangspunkt i prøvelsesmønsteret fra Aranyosi-sagen og anførte, at der af den anmodede medlemsstat for det første skal foretages en generaliseret risikovurdering på grundlag af (pr. 61) ”objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger” af, hvordan domstolssystemet i den [anmodende]medlemsstat fungerer”. I den forbindelse udgør oplysninger i et begrundet forslag efter art. 7 i Traktaten om Den Europæiske Union, ifølge EU-Domstolen, ”særdeles relevante oplysninger”. Såfremt den generaliserede vurdering fører til, atder i tilfælde af udlevering er (pr. 68) ”en reel risiko for tilsidesættelse af kerneindholdet af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang på grund af systemiske eller generelle mangler ved denne medlemsstats dømmende magt, som kan kompromittere domstolenes uafhængighed i nævnte stat”, skal den anmodede medlemsstat for det andet foretage en konkret vurdering af, ”om der efter omstændighederne i den foreliggende sag er alvorlige grunde til at antage, at den eftersøgte efter sin overgivelse til den udstedende medlemsstat løber en sådan risiko”. Uddybende forklarede EU-Domstolen, at denne konkrete vurdering bl.a. kan foretages via en dialog mellem de judicielle myndigheder i den anmodede og anmodende medlemsstat (pr. 74-78).
Kommentar
Dommen i LM-sagen er interessant. Den første og mest ligetil grund hertil er, at dommen slår fast, at det ikke kun er i tilfælde af alvorlig risiko for overtrædelse af art. 4 i EU’s Charter/EMRK art. 3 (situationen med overfyldte fængsler), at principperne om gensidig anerkendelse og gensidig tillid kan gennembrydes i udleveringssager. Det står nu klart, at udlevering heller ikke kan ske, såfremt der i den anmodende medlemsstat er risiko for overtrædelse af (kerneindholdet af) retten til retfærdig rettergang i art. 47 i EU’s Charter. Det må kunne lægges til grund, at tilsvarende gælder i forhold til de øvrige rettigheder i EU’s Charter – i hvert fald dem, der svarer til bestemmelser i EMRK.
LM-dommen har karakter af en præjudiciel afgørelse (TEUF art. 267). EU-Domstolen afgør derfor ikke selv endeligt sagen, men sender den tilbage til den irske domstol, der herefter – i lyset af EU-Domstolens vejledning – skal foretage den endelige afgørelse af, om den polske statsborger skal udleveres. Da hele situationen vedrørende de EU-retlige konsekvenser for Polen af reformerne i landet er kompleks og yderst politisk kontroversiel, er det – set ud fra et bredere perspektiv – hensigtsmæssigt, at en eventuel konstatering af, at Polen ikke sikrer domstolenes uafhængighed og derved bryder et så basalt princip som retsstatsprincippet, i første omgang kommer fra medlemsstaterne i Rådet (efter proceduren i art. 7 i Traktaten om Den Europæiske Union) og ikke fra EU-Domstolen.
Det er tydeligt, når man læser dommen, at det har været en svær balancegang for EU-Domstolen. Ved at give detaljeret generel vejledning om, hvad der følger af kerneindholdet i kravet om domstoles uafhængighed i art. 47 i EU’s Charter, lader EU-Domstolen det skinne igennem, at de nuværende forhold i det polske retssystem, som er beskrevet i Kommissionens begrundende forslag, ikke lever op til disse krav. Derfor synes den irske domstol – og alle andre nationale domstole i EU’s medlemsstater – ikke at have nogen anden mulighed end at skulle foretage den konkrete risikobedømmelse i sager om udlevering af lovovertrædere til Polen.
Netop den konkrete risikobedømmelse er nok det mest uforståelige element i dommen. Når det lægges til grund, at der (med EU-Domstolens sprogbrug) er en risiko for, at kerneindholdet af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang tilsidesættes i Polen på grund af systemiske eller generelle mangler ved domstolenes uafhængighed, og når denne risiko følger af en generel reform, der (så vidt ses) påvirker samtlige domstole i landet, hvordan er det så overhovedet muligt, at en konkret risikovurdering kan føre til, at der alligevel ikke er risiko for, at princippet om domstolenes uafhængighed kompromitteres i en sag ved en polsk domstol? EU-Domstolen kommer ikke selv med svaret herpå men foreslår som nævnt bl.a., at den anmodede medlemsstat kan indgå i en dialog med de relevante domstole og myndigheder i Polen om, hvorvidt de generelle problemer med manglende dommeruafhængighed har betydning for den enkelte sag. Umiddelbart virker en sådan dialog paradoksal, og den bidrager i hvert fald ikke til at skabe retssikkerhed om overholdelse af de basale og grundlæggende værdier i EU.
Indtil der kommer en afklaring på EU’s holdning til situationen i Polen, har bl.a. danske myndigheder og domstole derfor en vanskelig opgave foran sig i sager om udlevering til dette land. Tilsvarende gælder i øvrigt også bl.a. overførsel af asylansøgere til Polen efter Dublin-forordningen, der ligeledes er baseret på principperne om gensidig tillid og anerkendelse og bygger på en forudsætning om overholdelse af grundlæggende værdier og rettigheder.
LM-dommen er også kommenteret her og her, hvor de øvrige sager, der verserer ved EU-Domstolen i anledning af de kontroversielle polske reformer, omtales.
