af David Kendal, Nikolaj West og Simon Fasterkjær Kjeldsen – forfatterne er tidligere eksterne lektorer og har varetaget kandidatfaget “International Diplomatic Law” på Københavns Universitet
Indledning
Journalisten Jamal Khashoggi har været forsvundet, siden han gik ind på det saudi-arabiske konsulat i Istanbul tirsdag d. 2. oktober 2018. Sagen har siden da været genstand for intensiv mediedækning.
Denne blogpost forholder sig ikke til, hvad der faktuelt er op og ned i sagen – men vi har noteret os, at mediernes gengivelse af de generelle diplomat- og konsularretlige spørgsmål ikke altid sker med særlig stor præcision. Der gives derfor neden for en kort, generel gennemgang af den juridiske baggrund for visse diplomat- og konsularretlige spørgsmål, herunder:
– Hvilken retlig beskyttelse nyder ambassader og konsulater i almindelighed, herunder om de er at betragte som suverænt territorium for den repræsenterede stat?
– Kan myndighederne i en værtsstat (“modtagerstaten”) under særlige omstændigheder tiltvinge sig adgang til en ambassade hhv. et konsulat fra en anden stat (“udsenderstaten”)?
– Og vil der i forbindelse med en sådan indtrængen være mulighed for f.eks. at foretage en ransagning?
Den folkeretlige kvalificering af ambassader og konsulater
Først skal en udbredt misforståelse ryddes af vejen: Det anføres ofte, at diplomatiske og konsulære repræsentationer har eksterritorial status og skal anses som suverænt (udenlandsk) territorium for den repræsenterede stat. Det er i dag ikke udtryk for en korrekt beskrivelse af deres retlige status. Ambassader og konsulater er repræsentationer, hvis bygninger og område nyder beskyttelse efter folkeretten, men de er en del af modtagerstatens territorium – ikke udsenderstatens. Danmarks ambassader og konsulater er således eksempelvis ikke “et lille stykke dansk jord i udlandet”.
I forbindelse med den videre kvalificering af ambassader og konsulater, må der overordnet sondres mellem 1) diplomatiske repræsentationer (ambassader), samt 2) konsulære repræsentationer, der igen kan inddeles i to grupper, nemlig hvor konsulatet er ledet af a) udsendte konsulatembedsmænd (“career consular officers”) og hvor det er ledet af b) honorære konsulatsembedsmænd (“honorary consular officers”). I denne blog skal udtrykket “konsulat” forstås som en konsulær repræsentation, der er ledet af en udsendt konsulatembedsmand, mens konsulater ledet af honorære konsulatsembedsmænd – der i øvrigt kun nyder en relativt begrænset beskyttelse – ikke vil blive videre behandlet her.
En ambassade er den hovedsagelige lokalitet og arbejdsplads for et lands repræsentanter til et andet land, og en ambassade er derfor normalt – men ikke nødvendigvis – placeret i modtagerstatens hovedstad. En ambassade vil typisk have til opgave, at danne ramme om: a) at repræsentere udsenderstaten i modtagerstaten; b) at beskytte udsenderstatens og dens statsborgeres interesser i modtagerstaten inden for de af folkeretten tilladte rammer; c) at forhandle med modtagerstatens regering; d) på enhver lovlig måde at skaffe sig oplysning om forhold og udvikling i modtagerstaten og indberette herom til udsenderstatens regering; e) at fremme de gode forbindelser og udvikle de økonomiske, kulturelle og videnskabelige forbindelser mellem udsenderstaten og modtagerstaten. Der kan dog altid (også) varetages konsulære opgaver på ambassaden.
Et konsulat er typisk en mindre statslig repræsentation, hvorfra der normalt udføres opgaver relateret til at assistere og beskytte borgere fra konsulatets repræsenterede stat og til at fremme økonomiske, kulturelle og videnskabelige forbindelser mellem udsenderstaten og modtagerstaten. Et konsulat udøver typisk mere praktiske opgaver såsom at udstede pas og rejsedokumenter til udsenderstatens statsborgere og visa samt andre fornødne dokumenter til personer, der ønsker at rejse til udsenderstaten. Derudover yder konsulatet hjælp og bistand til udsenderstatens statsborgere, der kommer i vanskeligheder, f.eks. hvis de måtte komme til skade eller blive fængslet i modtagerstaten.
Generelt kan man sige at ovenstående opgaver altid skal varetages inden for rammerne af hhv. Wiener-konventionen om diplomatiske forbindelser fra 1961 (“VCDR”) og Wiener-konventionen om konsulære forbindelser fra 1963 (“VCCD”), som begge hovedsageligt hviler på folkeretlige sædvaner. Konventionerne er tiltrådt på næsten universel basis af hhv. 191 og 179 stater.
Når en ambassade eller et konsulat er oprettet ved gensidig aftale mellem udsender- og modtagerstaten, nyder ambassaden/konsulatet status som en “diplomatisk eller konsulær repræsentation” efter de ovennævnte konventioner. Derved bliver den fysiske lokalitet og dens område genstand for en række folkeretlige forpligtelser og rettigheder herunder en særlig beskyttelse.
Rettighederne og forpligtelserne iht. disse konventioner er i vidt omfang ens for ambassader og konsulater, dog således at ambassader på en række vigtige punkter nyder en mere omfattende beskyttelse end konsulater.
Rettigheder og pligter knyttet til ambassader og konsulater – et udsnit
Udsenderstaten har i almindelighed selv ret til at bestemme, hvor repræsentationen skal etableres, samt hvor stor den skal være i areal og medarbejderantal. Modtagerstaten skal lette udsenderstatens erhvervelse af de nødvendige lokaler og – efter omstændighederne – være den behjælpelig med at finde disse lokaler. Selve etableringen af diplomatiske forbindelser og oprettelse af en ambassade/konsulat kræver dog altid accept af modtagerstaten, ligesom sidstnævnte til enhver tid kan kræve, at en repræsentations størrelse holdes inden for sådanne grænser, “som af modtagerstaten anses for rimelige og normale, i betragtning af omstændigheder og forhold i modtagerstaten og af vedkommende repræsentations behov”.
Udsenderstaten må heller ikke uden modtagerstatens forud indhentede udtrykkelige samtykke oprette kontorer andetsteds end der, hvor den aftalte repræsentation er beliggende. Hensynet bag dette princip er hovedsageligt, at modtagerstaten (og andre) klart skal kunne vide, hvad der kvalificeres som udsenderstatens diplomatiske hhv. konsulære repræsentation(er), hvortil der kan udstrækkes folkeretlige rettigheder og forpligtelser. Modtagerstaten skal således iagttage en række væsentlige pligter. Modtagerstaten har bl.a. en særlig pligt til at træffe enhver passende foranstaltning til beskyttelse af repræsentationens område mod enhver indtrængen eller beskadigelse og til at forhindre enhver forstyrrelse af ro og orden på repræsentationsområdet eller krænkelse af dens værdighed.
Inden for repræsentationerne er der bl.a. ret til at benytte udsenderstatens flag og våben (engelsk: “emblem”), ligesom der ved indgangsdøren kan foretages skiltning med landets rigsvåben. Der er i almindelighed også frihed til at indrette og bruge lokaliteterne efter udsenderstatens ønsker. Repræsentationens område må dog ikke benyttes på nogen måde, der måtte være uforenelig med repræsentationens diplomatiske/konsulære virksomhed, og det forekommer ganske åbenbart, at det vil være i strid med en repræsentations virksomhed, hvis der foretages drab eller gidseltagninger på dens område.
Et særligt graverende eksempel på en sådan ulovlig benyttelse af en repræsentations område var en hændelse i 1967, hvor den burmesiske ambassadør til Sri Lanka, W.H. K. Boonwaat, myrdede sin kone, efter at han fandt ud af, at hun angiveligt havde haft en affære med en lokal pianist. Efterfølgende blev hendes krop kremeret på et bål inde på den burmesiske ambassadørboligs område. Der er næppe tvivl om, at denne form for anvendelse af ambassadørboligens område var en krænkelse af folkeretten, men ambassadøren blev ikke strafferetligt forfulgt i Sri Lanka pba. sin diplomatiske immunitet, ligesom de lokale myndigheder og politi blev nægtet adgang til grunden under henvisning til den diplomatretlige beskyttelse (som også udstrækkes til diplomatiske/konsulære repræsentanters boliger) og derfor ikke kunne foretage efterforskning i sagen.
Princippet om ukrænkelighed er således et særligt centralt element ved de rettigheder, der er knyttet til lokaliteten for ambassader og konsulater.
Ukrænkeligheden af ambassader og konsulater – historik og indhold
Ukrænkeligheden af diplomatiske lokaliteter i en værtsstat udgør en af de mest grundlæggende regler i diplomatretten. Den Internationale Domstol udtalte således i Tehran Hostages, pr. 91:
“[T]here is no more fundamental prerequisite for the conduct of relations between States than the inviolability of diplomatic envoys and embassies, so that throughout history nations of all creeds and cultures have observed reciprocal obligations for that purpose”.
Beskyttelsen har således eksisteret fra starten af internationale forbindelser mellem stater og lignende enheder og er dermed funderet i den folkeretlige sædvaneret. Det var imidlertid først i det 18. århundrede, da indførelsen af bosiddende ambassadører blev indført af visse italienske bystater, at beskyttelsen bliver almindeligt udbredt. I visse europæiske byer såsom Rom, Madrid, Venedig og Frankfurt-Am-Main fik udsendende staters diplomatiske bygninger og nærliggende kvarterer en vid ekstraterritorial beskyttelse under doktrinen om “Franchise du quartier“, hvor varer ikke kunne udsættes for indførsels- eller omsætningsafgifter, ligesom lokale retshåndhævende myndigheder ikke kunne begive sig ind. Disse områder blev hurtigt tilholdssteder for smuglere og kriminelle, hvilket bl.a. var stærkt medvirkende til at forlade doktrinen om eksterritorial beskyttelse.
Ambassader og konsulater nyder i dag en særlig beskyttelse ved at være tillagt ukrænkelighed under hhv. art. 22 i VCDR og art. 31 i VCCD.
Ukrænkelighed betyder først og fremmest, at modtagerstatens myndigheder ikke må betræde området, hvor ambassaden/konsulatet befinder sig, uden først at have indhentet et klart samtykke fra repræsentationschefen eller fsva. konsulater: konsulatschefen eller dennes stedfortræder, alternativt – hvis dette findes – fra chefen for landets diplomatiske repræsentation. Beskyttelsen betyder ligeledes, at repræsentationens område og tilknyttede genstande såsom møbler og transportmidler som udgangspunkt er fritaget for ransagning, rekvisition, beslaglæggelse og/eller eksekution.
Et relevant eksempel fra diplomatrettens historie er gidseltagningen af Sun Yat-Sen på den kinesiske legation til London i 1896. Yat-Sen blev senere kinesisk præsident, men han var på gidselstagningstidspunktet anset som en politisk flygtning, og hensigten med gidselstagningen var tilsyneladende at returnere ham til Kina, hvor hans fremtid som dissident af styret effektivt kunne forhindres. En britisk domstol afviste, at der kunne udstedes et påbud om løsladelse (i form af en writ of habeas corpus), idet anliggendet alene var egnet til diplomatisk intervention. En kinesisk minister blev herefter formelt anmodet om at løslade Yat-Sen på grundlag af, at gidselstagningen var ulovlig samt udgjorde et misbrug af diplomatiske privilegier, hvilket blev efterkommet. Muligheden for at tiltvinge sig adgang til bygningen blev ikke på noget tidspunkt nævnt, og herved må Det Forenede Kongerige også antages fuldt ud have anerkendt ukrænkeligheden af repræsentationens område (1896 RGDIP 693; McNair (1956) vol I s. 85; Genet (1931) vol I s. 545; Moore, Digest of International Law vol IV s. 555; Denza (2016) 4. udgave s. 113)
Der gælder et tilsvarende udgangspunkt om ukrænkelighed for konsulater. Myndighederne i en værtsstat kan derfor heller ikke f.eks. ransage et konsulat ledet af en udsendt konsularembedsmand uden først at have fået samtykke, jf. ovenfor.
Undtagelser til ukrænkeligheden af ambassader og konsulater
Det gav tidligere anledning til tvivl og debat, hvorvidt der gjaldt undtagelser til princippet om ambassaders og konsulaters ukrænkelighed. Under forhandlingerne til de ovennævnte Wiener-konventioner blev der eksplicit taget stilling til, hvorvidt der skulle gælde undtagelser til beskyttelsen af ambassader og konsulater.
For ambassaders vedkommende blev det klart afvist på den forberedende konference, at der skulle gælde undtagelser. Den eneste mulighed for at gå ind på ambassadens område er derfor ambassadørens samtykke. Tillægs- og ændringsforslag til VCDR blev således forkastet heriblandt dem som indeholdt bestemmelser om, at lokale myndigheder og redningsmandskab skulle have ret til at gå ind på ambassadens område uden samtykke i exceptionelle tilfælde (f.eks. katastrofer, brand eller anden fare), hvor det er nødvendigt for at beskytte liv og ejendom. De fleste deltagende stater, herunder særligt de kommunistiske, fandt, at der var for farligt at overlade dette skøn til modtagerstaten, hvorved denne kunne bedømme, hvornår der var tale om en exceptionel situation eller katastrofe.
En episode fra 1977 eksemplificerer rationalet bag denne undtagelsesfrie regel: Om aftenen den 26. august udbrød der brand på USAs ambassade i Moskva. Ilden startede på 8. etage, og ambassadeansatte forsøgte hurtigt at redde, brænde eller kryptere, hvad de kunne. Nogle havde mistanke om, at den sovjetiske efterretningstjeneste, KGB, var ansvarlig for branden. Dette er senere blevet bestridt, men det er samtidig blevet klart, at flere af de tililende “brandmænd” faktisk var KGB-personale, der forsøgte at komme i besiddelse af følsomme oplysninger fra ambassaden. (Denza (2016) 4. udgave s. 119)
For konsulaters vedkommende gælder der som beskrevet ovenfor også et krav om samtykke, førend modtagerstatens myndigheder kan gå ind på konsulatsområdet. Imidlertid kan samtykke betragtes som givet i tilfælde af brand eller andre ulykker, som kræver øjeblikkelige beskyttelsesforanstaltninger, jf. VCCR art. 31(2). Denne undtagelse betyder også, at lokale
myndigheder må antages at kunne iværksætte redningsindsatser i exceptionelle tilfælde (f.eks. katastrofer, brand eller anden fare), hvor det er nødvendigt for at beskytte liv og ejendom. Det må dog antages, at der kræves en konkret viden om, at personers liv eller helbred er i fare, eller at væsentlige værdier kan gå tabt. Hvorvidt der vil være mulighed for i en sådan indsats at indfortolke mulighed for at foretage en ransagning, forekommer dog særdeles tvivlsomt, idet en egentlig ransagning vanskeligt kan siges at være en påkrævet, øjeblikkelig beskyttelsesforanstaltning.
Endelig bemærkes, at der kun er tale om en formodningsregel vedrørende samtykke. Skulle repræsentationschefen således eksplicit afkræfte, at der foreligger samtykke, må det antages, at en redningsindsats ikke lovligt kan iværksættes.
Afsluttende bemærkninger
Stater vil – med god grund – ofte operere forsigtigt ift. indtrængen på alle former for udenlandske repræsentationer, idet de risikerer rent juridisk at overtræde folkeretten – og rent praktisk udsætte deres egne diplomater, den bilaterale relation samt øvrige diplomatiske forbindelser for fare.
Udgangspunktet om ukrænkelighed af diplomatiske og konsulære repræsentationer ses da heller ikke at være bragt i tvivl i sagen om Khashoggis forsvinden.
Indholdet i denne blog er alene udtryk for forfatternes personlige vurderinger.
Spændende, virkelig godt beskrevet