En splittet domstol

Indlægget er skrevet af de to gæstebloggere, Mikkel Jarle Christensen, lektor i retsvidenskab, og Astrid Kjeldgaard-Pedersen, adjunkt i folkeret, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet.

Det juridiske efterspil efter De Røde Khmerer

I et forsøg på at skabe det perfekte kommunistiske samfund i Cambodia begik De Røde Khmerer mellem 1975 og 1979 det største massedrab i det 20. århundrede målt i forhold til befolkningens størrelse. I onsdags, den 23. november 2016, afsagde appelkammeret i The Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC eller domstolen) endelig dom i den vigtigste straffesag mod de hovedansvarlige, som fortsat er i live. Domstolen kæmper ikke alene en kamp mod uret på grund af de aldrende gerningsmænd. Den er også udfordret af sit unikke retsgrundlag, som udgør en hidtil uset hybrid af national og international strafferet. Med denne uges dom er det gode samarbejde mellem domstolens nationale og internationale medarbejdere antagelig forbi. Forude venter en række konfliktfyldte sager, som vil vise, om den kompromisløsning, der førte til domstolens oprettelse, i realiteten er dens Akilleshæl.

ECCC er resultatet af en aftale indgået mellem FN og Cambodia i 2003. Domstolen har til opgave at stille de ”mest ansvarlige” for De Røde Khmerers forbrydelser mellem 1975 og 1979 til ansvar for deres handlinger. I sit juridiske fundament adskiller ECCC sig på flere punkter markant fra andre internationale straffedomstole, herunder Krigsforbrydertribunalet for det tidligere Jugoslavien og Den permanente Internationale Straffedomstol. For eksempel ligger ECCC ikke i Haag, men i det land hvor forbrydelserne blev begået. Man skulle umiddelbart tro, at dette var et symbol på Cambodias velvilje over for domstolens arbejde, men dens fysiske placering er i stedet en af domstolens store udfordringer. Det følger direkte af aftalen med FN, at Domstolens domicil skal ligge i hovedstaden Phnom Penh. Men de lokale myndigheder valgte et gammelt militæranlæg langt fra centrum og udvidede bygrænsen i samme anledning. Blandt ECCCs internationale ansatte ses denne manøvre som et forsøg på at obstruere deres arbejde, mens repræsentanter for regeringen ser det som en pragmatisk løsning og i øvrigt påpeger, at bygrænsen flyttes hele tiden. Uanset årsagen er konsekvensen, at alle domstolens medarbejdere dagligt må pendle omkring 3 timer, i regntiden ofte langt mere. Den fysiske beliggenhed i periferien af Phnom Penh er et godt billede på ECCCs prekære strukturelle indlejring i det cambodianske system, hvor den politiske elite tæller adskillige afhoppere fra De Røde Khmerer, og grænsen mellem institutionel og symbolsk støtte og obstruktion er hårfin. Den siddende premierminister siden 1985, Hun Sen, var aktiv i bevægelsen indtil 1978, og den ledende elite i Cambodia holder også derfor et vågent øje med, hvor langt domstolen agter at strække sine beføjelser.

De Røde Khmerer og den kolde krig

I perioden 1975 til 1979 omkom mere end 1,7 millioner cambodianere dels som følge af De Røde Khmerers udryddelseskampagner, der intensiveredes i takt med styrets voksende paranoia, og dels på grund af katastrofale leveforhold og hungersnødslignende tilstande. Som reaktion på De Røde Khmerers gentagne angreb på civile vietnamesere, invaderede Vietnam i slutningen af 1978 sit naboland og trængte Pol Pots styrker ind i grænselandet mod Thailand. Herefter begyndte det storpolitiske spil om Cambodias fremtid. USA og andre vestlige stater var bekymrede for vietnamesisk dominans i Indokina og støttede derfor nu De Røde Khmerer. Med hjælp fra Kina og via styret i Thailand blev Pol Pots styrker genopbygget, og de forblev anerkendt som retmæssige repræsentanter for Cambodia i FN. Først i 1997 erkendte FN De Røde Khmerers forbrydelser og slog hånden af Pol Pot og hans folk, som indtil da havde rejst verden rundt på diplomatpas. Det var i årene herefter, at Hun Sens regering forhandlede aftalen om oprettelsen af ECCC på plads i indædt konflikt med et FN, der på den ene side havde støttet De Røde Khmerer i år forinden, og på den anden side i de tidlige 1990ere var begyndt at satse massivt på internationale straffedomstole som storpolitisk konfliktløsningsredskab. Det juridiske kompromis, der danner grundlaget for retsopgøret mod De Røde Khmerer, bærer tydeligt præg af, at hverken FN eller den cambodianske regering havde rene hænder under forhandlingerne.

Forhandlingerne om en ny type straffedomstol

Når man besøger ECCC i udkanten af Phnom Penh og følger domstolens retssager, springer især én ting i øjnene: Dommere, anklagere og forsvarere er delt op, så stillinger på alle niveauer er besat med en blanding af internationale og nationale jurister. Kun et fåtal af ”de nationale”, som de cambodianske ansatte i domstolen benævnes, taler engelsk, og de er desuden fortsat ansvarlige for andre opgaver i det cambodianske retssystem ved siden af deres arbejde ved ECCC. Det modsatte er tilfældet for ”de internationale”, der som FN-ansatte arbejder fuld tid med efterforskning og retsforfølgning af ledende medlemmer af De Røde Khmerer for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Ifølge ECCCs regelgrundlag skal domstolens beslutninger træffes ved såkaldt ”superflertal”, hvilket i praksis vil sige, at mindst en af ”de internationale” dommere skal stemme for. Samtidig er de cambodianske myndigheder i forbindelse med efterforskningen forpligtet til at føre beslutninger, som alene er truffet af ”den internationale” anklager, ud i livet. Det har givet anledning til kontroverser, især da den internationale anklager forsøgte at indkalde ledende politikere som vidner. Ordren blev aldrig eksekveret af de lokale myndigheder.

Domstolens institutionelle opbygning er et resultat af mere end fem års tovtrækkeri mellem FNs kontor for juridiske anliggender og regeringen i Phnom Penh. Sidstnævnte anmodede i 1997 FN om assistance til at retsforfølgning af de mest ansvarlige for De Røde Khmerers forbrydelser. Ganske kort efter FN officielt havde anset De Røde Khmerer som den legitime regering i Cambodia forhandledes altså om at stille dem for retten for internationale forbrydelser. Forhandlingspartnerne var frafaldne Røde Khmerer, der selv havde været aktive i perioden mellem 1975 og 1979. Hvorvidt det internationale samfund eller Cambodia skulle opretholde kontrollen med domstolen, blev ikke overraskende det centrale stridspunkt. FN’s chefforhandler, svenskeren Hans Corell, stod fast på international dominans, mens den cambodianske regering insisterede på stærk national styring. I 2002 trak FN sig meget kontroversielt ud af forhandlingerne, men en alliance mellem det amerikanske udenrigsministerium og regeringen i Phnom Penh sørgede året efter for, at de blev genoptaget. Denne alliance blev drevet af Bill Clintons udenrigsminister, Madeleine Albright, hvis embedsmænd havde nære forbindelser til Cambodia. Da Corell blev pålagt at genoptage forhandlingerne, tippede magtbalancen reelt til fordel for den cambodianske regering. Selvom kompromisløsningen med kravet om et superflertal i princippet gav ”de internationale” vetoret, står og falder domstolens succes med muligheden for at samarbejde med Cambodias myndigheder. Efter denne uges appeldom er der næppe udsigt til, at samarbejdsklimaet bliver mildere.

Juridiske valg og politiske omstændigheder

ECCCs første sag (sag 001) mod chefen for det berygtede Tuol Sleng fængsel (også kaldet S-21), hvor systemets egne blev udrenset i frygten for CIA, KGB og vietnamesisk infiltration, var relativt ukontroversiel, blandt andet fordi den tiltalte, Kaing Guek Eav alias ”Duch”, samarbejdede med domstolen og tilsyneladende angrede sine forbrydelser. Sag 002, hvoraf en væsentlig del bliver endeligt afsluttet i den kommende uge, er langt mere problematisk. Der var oprindeligt fire tiltalte i sag 002, som alle var højtstående medlemmer af De Røde Khmerer. To af de tiltalte, ægteparret Ieng Sary og Ieng Tirith, døde i henholdsvis 2013 og 2015. De resterende to, Nuon Chea og Khieu Samphan, er i skrivende stund henholdsvis 90 og 85 år gamle. På baggrund af de tiltaltes høje alder og sagens kompleksitet blev det allerede i 2011 besluttet at dele sag 002 op i to. Det er den første del (sag 002-01), som først og fremmest behandler forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser, der nu har fundet sin endelige afgørelse. Begge tiltalte blev idømt livsvarigt fængsel. Sag 002 markerer reelt også enden på konsensus mellem ”de internationale” og ”de nationale”. Forude venter en række politisk sensitive sager. I første omgang er Nuon Chea og Khieu Samphan også tiltalt i sag 002-02, hvor en anklage om folkedrab mod Cham-folket og vietnamesiske mindretal i Cambodia indgår. Selvom De Røde Khmerer udslettede omkring en fjerdedel af den cambodianske befolkning, var der ikke i juridisk forstand tale om folkedrab, da denne forbrydelse per definition ikke omfatter udryddelse af politiske modstandere, men kun grupper karakteriseret ved nationalitet, etnicitet, race eller religion.

Endnu mere politisk følsomme er sagerne 003 og 004, som pt efterforskes af ”de internationale” anklagere, selv om ”de nationale” konsekvent har modsat sig. ECCCs regelgrundlag er skruet sådan sammen, at efterforskning og retsforfølgning skal fortsætte, så længe der ikke er flertal imod. Og et sådant flertal kræver som nævnt, at mindst en ”international” stemmer sammen med ”de nationale”. Men retsforfølgningen vil ikke i sidste ende kunne føre til domfældelse uden ”de nationale” dommeres medvirken. I forhold til de tiltalte i sag 002 bestred de anklagede i sag 003 og sag 004 stillinger længere nede i De Røde Khmerers hierarki. Formelt er omdrejningspunktet for uenigheden om sag 003 og 004, hvorvidt de anklagede tilhører gruppen af ”de mest ansvarlige” for de Røde Khmerers forbrydelser, og dermed falder inden for domstolens retlige mandat ifølge aftalen mellem FN og Cambodia. I praksis vækker det antagelig bekymring blandt den politiske elite i Cambodia, at relativt lavt rangerende medlemmer af De Røde Khmerer står over for retsforfølgning ved ECCC. For det første findes der et stort antal andre personer på samme ledelsesniveau, som anklageren med lige så stor ret kunne rejse tiltale imod. For det andet skal man ikke meget længere ned i De Røde Khmerers rækker, før man vil støde på nutidens magthavere. Meget taler for, at domstolen går en overordentlig svær fremtid i møde.

International strafferet i modvind

Blandt de mange krigsforbryderdomstole, der sprang frem fra midten af 1990erne, bærer ECCC det mest tydelige aftryk fra den kolde krig. Stormagterne USA, USSR og Kina samt FN selv var alle aktive i spillet omkring De Røde Khmerer. Splittelsen mellem nationale og internationale ansatte er ikke kun central for det juridiske efterspil i Cambodia. Den er også et sindbillede på en form for strafferet, der blev skabt i euforien efter murens fald, og som parallelt med sin insisteren på retfærdighed ofte dækkede over skiftende politiske alliancers aktive rolle i regionale konflikter og det internationale samfunds uvilje til at gribe ind i nationale anliggender. Selvom to af de mest ansvarlige for De Røde Khmerers forbrydelser er blevet dømt i appelinstansen, forbliver ECCC’s fremtid yderst usikker. Det samme gør sig gældende for hele den internationale strafferet, der i disse dage ser ud til at være splittet præcis mellem et internationalt marked for juridiske ydelser indenfor folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser og en stigende national og regional skepsis mod denne form for ret. I dette efterår er splittelsen blevet særligt tydelig, da Sydafrika, Burundi, Gambia og senest Rusland har trukket sig fra ICC. Sammen med domstolen i Cambodia viser disse udtrædelser, at den internationale strafferet på mange måder forbliver et isoleret internationalt fænomen, der endnu ikke har bundfældet sig i det nationale. De kommende sager i ECCC bliver den næste store prøve ikke alene for den juridiske definition af, hvem der er de ”mest ansvarlige” blandt De Røde Khmerer, men også for det langt bredere projekt med at skabe en form for ret, der sikrer, at de værst tænkelige forbrydelser ikke går ustraffet hen.

 (Indlægget blev bragt i en forkortet udgave i Weekendavisen fredag den 25. november 2016)

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret.